Corazón Mira defendió la función del Tribunal de Cuentas al ingresar como académica de número

Las contradicciones, dudas, polémicas y disputas doctrinales que suscita el encaje del Tribunal de Cuentas en el orden jurisdiccional español ha sido el tema elegido por la doctora María Corazón Mira Ros, para tomar posesión de su plaza de académica de número, con la medalla 113, de la sección de Derecho de la Real Academia de Doctores de España (RADE), con el discurso “El Tribunal de Cuentas frente a los problemas de la sociedad actual”, en el que afirma que “el desarrollo progresivo de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas, y con ella, me atrevería a decir, del derecho procesal contable, es irreversible”.

Presidió la solemne sesión Jesús Álvarez Fernández-Represa, presidente de la RADE, acompañado del presidente de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, del vicerrector de Profesorado de la UNED, Ricardo Mairal Usón, y de otros miembros de la junta directiva. La recipiendaria era ya académica correspondiente de la corporación, donde ingresa, por primera vez, un académico de número procesalista, señaló Luis Martínez-Calcerrada Gómez, presidente de la sección de Derecho, que contestó el discurso en nombre de la corporación.

La nueva académica numeraria manifestó que el Tribunal de Cuentas, en el que es delegada instructora adscrita a la Sección de Enjuiciamiento, en comisión de servicios, “sigue siendo ese gran desconocido para la ciudadanía en general, pero, paradójicamente, con una presencia ahora casi cotidiana en los medios de comunicación”. Se habla de él, dijo, “porque lo que nos importa a todos, ahora más que nunca, son las cuentas”. La Constitución le reconoce como supremo órgano fiscalizador con función jurisdiccional. Dualidad que suscita polémica, ante la duda de si esas dos funciones son complementarias o incompatibles. Una polivalencia funcional comparable a la de los modelos francés, alemán y anglosajón, apuntó la doctora Mira.

Por otro lado, que un órgano sea, a la vez, supremo pero dependiente de otro, las Cortes, parece un contrasentido. Pero no nos confundamos. El antagonista del Tribunal de Cuentas no es el Parlamento, sino el Gobierno junto a la Administración pública como sujeto pasivo de su potestad fiscalizadora. La traslación del tribunal a la órbita del legislativo es más bien la forma de reforzar su independencia frente al ejecutivo, advirtió la recipiendaria, porque no se trata de establecer una dependencia jerárquica, sino funcional, al servir de instrumento técnico a las cámaras para cumplir su control sobre el ejecutivo. No obstante, la doctora Mira cree que una futura reestructuración legal de dicho órgano no debiera pasar por alto la paradoja de que el Ministerio Fiscal forme parte de sus doce consejeros, con derecho a voto. Que los consejeros sean elegidos, a partes iguales, por Congreso y Senado, por mayoría de tres quintos, entre funcionarios y profesionales de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio, y que sean inamovibles durante nueve años, son aspectos que aseguran un alto nivel de independencia, agregó.

Supremo, pero no único, y viceversa

El Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único cuando fiscaliza, continuó, “pues concurre con los órganos de control externo de las comunidades autónoma; y único pero no supremo en su jurisdicción contable, pues la ejerce con exclusividad o exclusión de cualquier otro juez o tribunal, pero sin que su veredicto sea supremo, al ser recurrible en casación ante la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo”. Esta circunstancia motivó que la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, de 1988, confirmara la supletoriedad de la ley del procedimiento administrativo, pero solo respecto a los procedimientos o actos del Tribunal de Cuentas no adoptados en el ejercicio de su función fiscalizadora. Y, a la vez, se reconfigurara el procedimiento fiscalizador conforme al principio de mayor contradicción, con audiencia de los afectados y admisión a trámite de sus alegaciones y pruebas, así como que la omisión de audiencia fuera recurrible ante el pleno del propio tribunal.

Además de la contabilidad de todo el sector público, el Tribunal de Cuentas fiscaliza las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas públicas percibidas por personas físicas o jurídicas privadas, lo que somete a su control la acreditación de los requisitos necesarios para cumplir el fin que se subvenciona, que deben reflejarse en la contabilidad del perceptor.

Al modificar, en 2015, la Ley Orgánica sobre Financiación  de los Partidos Políticos, la fiscalización del tribunal alcanza a toda su actividad económico-financiera, su contabilidad y sus finanzas, cualquiera que sea su procedencia, como donaciones y créditos de entidades privadas, así como gastos, inversiones y aplicación de los fondos de los partidos, fundaciones y cualesquiera entidades de ellos dependientes. “Como consecuencia de ello, ese gran desconocido de la ciudadanía en general que ha sido, históricamente, el Tribunal de Cuentas, aparece ahora de forma casi cotidiana en los medios de comunicación”, subrayó la doctora Mira.

Como ejemplo de herramienta eficaz para reforzar la capacidad disuasoria del tribunal, citó la interviniente su capacidad para retener entregas a cuenta, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación en los tributos del Estado si las entidades locales incumplen la obligación de remitirle la información requerida. El efecto de esta medida, dijo, no se hizo esperar: el porcentaje de rendición de cuentas pasó de un 27 por ciento en 2010 a un 67 en 2013. En la misma línea, destaca la posibilidad de no adjudicar o de reducir la subvención electoral a los partidos en caso de infracciones o prácticas irregulares en procesos electorales.

El mayor impulso para el Tribunal de Cuentas ha sido la Ley de Transparencia, al extender su ámbito de aplicación a todo acto de relevancia económica y presupuestaria. Pero su poder de coacción adolece de una debilidad básica, al referirse su alcance a los sujetos fiscalizados, pero no a terceros, cuyos datos pueden ser de máximo interés. Por ello, el tribunal propuso a la Cortes, en 2014, medidas legislativas que le den acceso a datos bancarios de clientes, registros de morosos, el Archivo General de Insolventes del Banco de España o el Registro de la Deuda de las Entidades Públicas del Ministerio de Hacienda, así como a los datos de los contribuyentes en manos de la Agencia Tributaria o de la Seguridad Social.

“Denuncia popular”

Dado que el verdadero destinatario de la labor del Tribunal de Cuentas es la ciudadanía, mantuvo la doctora Mira que, en el marco actual de transparencia, la “denuncia popular” debiera servir para poner en marcha su compleja maquinaria fiscalizadora, y no solo a instancias del propio tribunal, de las Cortes o de las asambleas legislativas autonómicas.

La negativa a considerar como jurisdiccional la facultad de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas se funda, más allá del principio de unidad jurisdiccional, en el principio constitucional del derecho de acceso a la jurisdicción a través del juez ordinario predeterminado por la ley. La posibilidad de interponer recurso de casación o de revisión contra las sentencias del tribunal ante el Supremo, no es suficiente para entender cumplido el derecho de acceso a la jurisdicción, según los detractores. Pero, el argumento es fácilmente rebatible para la doctora Mira: en materia de jurisdicción contable el juez ordinario predeterminado por la ley es, precisamente, el consejero del Tribunal de Cuentas, que resuelve en primera instancia y cuya sentencia es apelable ante la Sala de Enjuiciamiento del propio órgano. El funcionamiento de la jurisdicción contable supone, citando al profesor Gimeno Sendra, la realización plena de una tutela judicial efectiva a través de un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, por medio de un juez legal imparcial que resuelve de manera definitiva el conflicto, con plena potestad jurisdiccional. Es más, para Sendra, exmagistrado del Constitucional, “el Tribunal de Cuentas es el órgano jurisdiccional del Estado que mejor cumple con las normas tuteladoras de los derechos fundamentales contempladas en nuestra Constitución”. Prueba de ello, es que el Constitucional ha denegado cuantos recursos de amparo se han interpuesto contra su función jurisdiccional.

Los reparos frente a la constitucionalidad del Tribunal de Cuentas son ya difícilmente atendibles, prosiguió Mira. Lo que importa ahora no la legalidad, sino la utilidad. En este sentido, “la legislación del Tribunal de Cuentas no puede ser más contradictoria, al definir el concepto de responsabilidad contable con una amplitud desmesurada en su ley orgánica y con una restricción excesiva en su ley de funcionamiento”. Pero, el escepticismo en torno a la función jurisdiccional del tribunal no debe plantearse sobre la utilidad de la jurisdicción contable, sino sobre el modo insatisfactorio de resolverse las cuestiones de competencia con otras jurisdicciones, sobre todo, entre la jurisdicción contable y la contencioso-administrativa del Supremo, aseveró Mira, para quien la utilidad de la jurisdicción contable como jurisdicción especializada está fuera de toda duda. El enjuiciamiento contable del tribunal proporciona ventajas irrebatibles por la calidad de la justicia, la posibilidad de someterse a un juez perito en materia contable, la oportunidad de aportar una prueba contable apreciable por el juez y, además, por la viabilidad de obtener, con todas las garantías, una sentencia rápida. A las mencionadas se suma otra ventaja: la formación de una doctrina jurisprudencial contable conforme a un principio de unificación de doctrina.

El desarrollo de una jurisdicción contable como jurisdicción especializada dotada de semejantes atributos es una necesidad insoslayable, aseguró la recipiendaria. Obstaculizarla, arrinconarla, minimizarla o jibarizarla es poner sordina a la demanda de la sociedad, con un crecimiento anual promedio sostenido los últimos cinco años en torno a un 20 por ciento de pronunciamientos, que llegaron a 1.389 en 2015. “El crecimiento es exponencial. No es materia opinable. Son datos. El desarrollo progresivo de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas y con ella, me atrevería a decir, del derecho procesal contable, es irreversible”, concluyó.

Docente, investigadora y experta

Doctorada en 1997 por la Autónoma de Madrid, con la tesis Régimen actual de la conformidad en el proceso penal”, calificada con sobresaliente cum laude, antes de ejercer en el Tribunal de Cuentas, la doctora María Corazón Mira realizaba su labor como profesora titular de Derecho Procesal en la UNED, donde ha dirigido cinco tesis doctorales.

Es investigadora principal del proyecto de investigación “Transparencia judicial y acceso online a la información judicial”, concedido por el Ministerio de Economía y Competitividad. Ha sido profesora visitante en distintas universidades extranjeras. Entre sus principales líneas de investigación figuran materias como: proceso de ejecución civil y ejecución hipotecaria, protección de consumidores y usuarios, cláusulas abusivas y técnicas alternativas de resolución de conflictos.

Autora de cuatro monografías, de capítulos de libros y de artículos de investigación, es representante del Observatorio Permanente de Justicia Civil y Penal Europea e Internacional. Y, desde 2014, es experta del Estado Español en cuestiones internacionales sobre la problemática procesal que se plantea en materia de documento público y el derecho de sucesiones. Es también asesora y experta de derecho procesal civil y contencioso administrativo en el bufete ABG, y vocal de la sección de Derecho Procesal de la Real Academia de Legislación y Jurisprudencia.